全球塑料条约最新谈判未达成共识：困于红线分歧与多边治理

为推动统一行动、终结塑料污染而召开的全球塑料条约第五届 *** 间谈判续会（INC-5.2）于瑞士时间8月15日9时许休会。受制于若干关键议题未能达成一致，以及会期延长与通宵磋商的组织压力，INC主席路易斯·瓦亚斯宣布择期续会，最终未能通过具有法律约束力的条约文本。

尽管结果令人遗憾，本次谈判进一步厘清了全球塑料污染治理的行动框架与问题边界。正如INC主席路易斯·瓦亚斯在8月5日开幕式上所言，“共同利益与国家利益并不冲突，需要在两者之间谨慎而勇敢地取得平衡”。联合国环境规划署执行主任英格·安德森在8月15日闭幕记者会上亦指出，会议在明确“红线”问题方面取得了实质性进展，同时强调多边环境治理从来不易，而在两三年内促成一项多边环境协定是理想状态，在历史上亦属前所未有。

INC主席路易斯·瓦亚斯宣布INC5.2择期复会。本文图片均为IISD供图

INC-5.2于2025年8月5日至15日在瑞士日内瓦举行，来自183个联合国成员国和400多个观察员机构的2600余名代表参会，其中70位部长或副部长、30位其他高级别代表到场，并参加了会间的部长级圆桌会议。

程序瓶颈：规则未决与非正式磋商拥堵

根据INC-5.2的议程安排，各国谈判代表以2024年12月1日分发的主席案文为起点，开始谈判磋商，在全体会议、接触组和非正式小组进行。

第三接触组磋商谈判中

2024年11月韩国釜山召开塑料条约第五届 *** 间谈判之一次会议INC5.1（釜山）设立的四个接触组继续由联合主席主持技术性谈判；同时，应成员国建议并经联合主席授权，若干非正式小组围绕具体条款开展会下沟通（如沙特牵头的“范围”非正式磋商），再向接触组报告进展。四个接触组以两组并行的方式密集开展磋商，在8月9日、8月13日向全会做阶段性总结报告。然而由于接触组磋商谈判多数侧重于过程，为讨论条款顺序、讨论安排等，而被质疑进程缓慢，接触组最终于8月13日上午被宣布完成谈判工作。但直至最后闭幕，非正式小组磋商仍在开展中。其中更大区别在于接触组磋商是正式，开放给所有成员国及观察员机构，但非正式小组磋商受制于场地、时间及具体条款。

INC主席路易斯·瓦亚斯关于INC-5.2会议设想的说明。

基于接触组及非正式小组磋商的谈判，8月9日全体会议阶段总结前，INC主席发出一版修订案文草案，篇幅翻倍及无数方括号，8月13日全体会议前三个小时，INC主席继续发出一份主席文本草案提案供审议，提出该提案已包括需履行共同责任的要素。全体会议中，超过80个国家的代表团因该案文草案雄心低，不包括范围或塑料生产的条款等，发言表示了对案文草案的失望，部分代表直言该草案“不可接受（unacceptable）”。因此，主席进一步提议晚些召开各国代表团团长会议、区域集团磋商及其他非正式小组磋商听取意见。该磋商过程持续到8月15日凌晨，基于磋商情况和多次多边会议的成果，主席于8月15日凌晨12:48分发了修订版的文本草案，并提交至召开的代表团团长会议审议。

8月15日上午6:12，全体会议再次召集，一夜未眠的各国谈判代表、INC主席及委员会，及未能参与这磋商过程的观察员，仓促 *** 而来。最后INC主席在全体会议说明，基于提交审议的两份文本案文提案，他做出了更大努力，未能达成共识，现阶段无进一步谈判的提议，并宣布INC委员会已结束工作。同时，应巴西的澄清请求，INC主席确认，此两份案文草案提案均不会纳入INC-5.2大会报告的附件。最后闭幕会，因美国和科威特提出程序性问题要求澄清，打断了INC主席邀请观察员机构发言的议程，上午9:11，INC主席宣布休会并择期通知复会事宜。

本次INC-5.2磋商谈判未果，各国代表空手而归，接触组谈判中存在棘手情况，各国代表把分歧更大的少数条款与分歧趋同的绝多数条款联系，同时也在将条款相互关联，重新审视各自的国家立场，红线问题被重新讨论，出现了未决的案文（方括号）越来越多，无法通过技术性或针对性讨论来加快进程。进而，更具共识的条款也因关联性，变成一棵挂满方括号的“圣诞树”，无法进入精简案文及进一步法律工作小组审议的流程，在磋商过程中被程序性搁置。针对这样的困境，中国代表在8月9日的大会上提出建设性意见，以期有效推动进程。

实质性障碍：红线问题

在INC-5.2为期两周的谈判中，尽管接触组和非正式小组磋商取得的实质性进展有限，但多边主义仍是推动国际环境治理的重要基石。各国围绕塑料污染治理的全球行动，就关键红线问题进行了清晰阐述，并基于本国国情与政治意愿展开建设性对话。

2022年3月在第五届联合国环境大会通过的第5/14号决议授权了全球塑料条约 *** 间谈判来制定一项具有法律约束力的国际文书，以针对塑料全生命周期的综合办法为基础。部分国家代表认为决议明确了条约文书的范围，即塑料全生命周期是从原材料提取与生产到最终处置的全链条环节，才能有效应对塑料污染危机。而部分国家则重申其国家的红线为未来条约不应涵盖生产环节，塑料全生命周期应为产品设计到最终处置。从而，在之一接触组的谈判中，范围与【供应】【可持续生产】这两个条款被相互联系，要求一起讨论，并强烈要求尊重国家情况。同时因为分歧着实难以弥合，最终在主席文本草案中这些提议均被删除，这也是数十个国家表达失望并拒绝主席文本的原因之一。

资金机制条款同样存在显著分歧，主要集中于发达国家与发展中国家，不仅在发展中国家要求发达国家根据塑料污染的历史责任，成立新的独立的融资机制，强制发达国家定期捐款。发达国家更倾向于包括自愿捐款、全球环境基金及私营部门融资等基金机制。同时哪些国家需要注资和哪些国家能受到援助，也是争议问题。受助的发展中国家的类型也在讨论，例如新的术语——转型经济体国家分类。部分国家甚至要求对资金机制条款与塑料生产条款联系磋商，这也进一步加剧了分歧。

代表们非正式磋商探讨如何根据第 11 条（资金机制）推进谈判。

塑料产品条款中，更大分歧在于一次性、有问题的塑料产品清单和含化学品的产品清单及其淘汰时间表。部分国家反对设立全球清单，更倾向于国家自愿采取管控措施。而另一部分国家则呼吁采取全球措施，管控塑料产品及令人关切的化学品。在主席的8月13日案文草案中，删除了产品和化学品的清单，全文无化学品、有毒等词（chemical）。这引起全体会议的部分成员国强烈 *** 。在8月15日案文草案中，只增加了管控部分塑料产品的标准，并要求提交控制措施提案至缔约方大会，无强制性。而对塑料化学品的管控只保留在产品设计条款：改进有关塑料产品中材料与添加剂的信息可获得性，以促进安全、循环与对塑料废物的环境上无害化管理。

围绕COP条款分歧显著。第四接触组谈判期间，约120个国家提出：在穷尽共识后，程序性事项由出席并参加表决的缔约方多数通过，实质性事项由出席并参加表决的缔约方三分之二多数通过。该提案遭部分代表团反对；在欧盟与秘鲁共同主持的非正式讨论下，相关协商持续推进，但联络小组结束时仍未能达成一致。关于修正案，文本同样提出“尽一切努力达成共识”的前提；如共识仍告失败，作为最后手段，修正案可由出席并参加表决的缔约方[四分之三多数]通过。各方就是否在条文中明确写入“投票”表述展开辩论，部分代表支持引入，亦有部分代表明确反对。

组织障碍：领导力、信任与透明度

在多边环境谈判中，主席（会议主席或工作组主席）兼具组织与斡旋职能：主持议程与发言秩序、维护议事规则、保持公正中立；必要时设立非正式磋商与指定小范围讨论，并邀请“主席之友”（Friends of the Chair）协助打磨折中方案、促成共识，借助小圈沟通的灵活性为各方提供交换意见与私下妥协空间。当分歧尖锐、谈判受阻时，主席通过反复的小范围组合、双多边沟通与休会期“穿梭外交”，摸清底线与让步区间；在临近关头，一方面适度向强硬方施压，另一方面向让步方提供信号与保障，使政治妥协转化为可执行条款。INC与主席团（Bureau）共同构成流程“骨架”：INC汇集所有国家讨论实质内容；主席团按地域均衡构成，聚焦程序与行政（排定与调整议程、协调节奏、监督会务、沟通区域关切、处理资格审查与观察员安排等），在程序卡点上提供处置建议。一般以协商一致决定程序事项；确有分歧时，或建议表决、或以折中案提交全会，但各方通常优先通过非正式协商消解对立。总体而言，主席团通过提供及时的建议和斡旋，使许多程序性决定得以及时敲定，从而为实质性谈判留出更多时间。

协商一致(consensus)是联合国体系中多边环境协定广泛采用的决策形式，它意味着在无正式反对的情况下通过决议。过于严格地坚持协商一致也可能导致谈判进程迟缓，也容易引发程序争议——当出现少数坚决反对者时，究竟是接受多数意见而视为通过，还是坚持必须消除所有异议？不同主席的裁量可能截然不同，增加了不确定性。因此，部分环境条约通常在规则中辅设表决（投票）机 *** 为后盾：当竭尽全力仍无法达成共识时，可以通过投票表决来最终决定。

围绕本轮谈判的组织与推进，主席 Luis Vayas（厄瓜多尔）在开场即重申委员会沿用暂行议事规则，其中关于“无共识是否表决”（规则 38.1）的条款仍处方括号，并提示INC-2的解释性共识仍然有效，这使本轮谈判继续以协商一致为默认路径推进。会期进入后段，主席先后于8 月13日与8月15日两次发布主席文本草案提案与修订稿，并在关闭接触组后转入团长会、区域与小范围非正式磋商，尝试围绕“生产—资金—产品—决策”四个互联议题打包推动；但多国代表公开表示工作方式不透明、文本未充分吸纳接触组与非正式产出，最终两份文本草案均未被纳入会议报告附件，会议在8月15日清晨短时复会后宣布休会，且未明确后续谈判的依据文本。多方对主席“指导与促进谈判的能力”表达了关切，这与对工作组织“程序陷阱”的批评相互叠加，放大了对信任与透明度的质疑。

展望

在联合国环境署UNEA 5/14授权框架下，INC-5.2虽未收官成文，但并不意味着多边进程的衰竭。中方在8月15日上午闭幕会发言强调了塑料污染问题的复杂性远超预期，本次谈判的挫折正是全球环境治理现实困境的缩影。中国发言在彻夜工作后沉闷的会议中获得了掌声。塑料污染的系统性与跨界性决定了谈判必然是一场“长期马拉松”：其外延贯穿生产—消费—回收—处置的全链条，其内涵与气候变化、生物多样性保护及绿色转型深度交织。因此，后续进程的关键不在于延展会期，而是如何使政治妥协、经济考量与技术可行在同一坐标系内收敛，推动谈判在“雄心—公平—可行”的三角中找到支点，使“终结塑料污染”的政治意愿尽快沉淀为具有法律约束力且可实施的全球规制。